审计复议是指公民、法人或者其他组织认为审计机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的审计复议机关提出申请，由受理机关根据法定程序对行政行为的合法性和适当性进行审查并作出决定的过程。随着《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《审计机关审计复议的规定》相继施行,中国的审计复议制度开始建立。审计复议的程序和内容均受法律调整、约束，《行政复议法》第6条、第9条分别规定了公民、法人或其他组织可以依法申请复议的情况和时限。本文研究各级审计机关作为上级主管部门依据《审计机关审计复议的规定》对下级机关的具体行政行为开展的审计复议。作出具体审计行政行为（系争议行为）之审计部门的各级人民政府如何开展行政复议非本文主要讨论内容。
现代社会普遍认为政府审计是国家治理的重要组成部分，其规制权力的作用是现代民主与法治国家的坚强基础。近年来，审计被誉为反腐败的利剑、权力运行的紧箍咒、国家经济安全运行的免疫系统，独立、客观地对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督，一定程度上有效制约了可能存在的贪腐行为。然而，看似悖论的另一方面也不容忽视：随着全面依法治国理念的深入人心，随着中共中央办公厅、国务院办公厅《51白菜网完善审计制度若干重大问题的框架意见》《51白菜网实行审计全覆盖的实施意见》的发布下达，公众的维权意识不断提高，维权依据更加丰富，使得审计这一行政行为受到了更多异议，审计机关开展审计复议的案件数量近几年翻倍增长，复议决定中维持原行政行为的维持率比全国水平偏低。基于以上背景，本文探究审计复议的意义、审计复议中存在的问题和应对之策。
一、审计复议的意义
（一）顺应传统“和为贵”
审计复议提供的非诉讼解决争议的方式契合中国传统。中国古代“天人合一”的哲学思想强调自然界中天、地、人三者具有辩证关系并相互作用，其目标是实现人与人、人与组织、人与自然的和谐秩序，中国传统非诉制度的指导思想即源于此。虽然，无讼思想的传递因留下人治空间、弱化民众法律信仰等弊端饱受批判和质疑，但不可否认的是，其从另一方面发挥了调处息争的效果，结合现实情况看，顺应中国社会主义初级阶段的国情和民众以和为贵的观念。这与多元化纠纷解决机制立足国情、合理借鉴的基本原则相适应，关键是如何结合现实情况和需求做好改革创新。
当前，社会和谐是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。党的十八大报告指出“要在改善民生和创新管理中加强社会建设”，党的十九大报告指出“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”，突出强调了社会和谐在中国特色社会主义总体布局中的战略地位。复杂多变的国际国内形势表明，构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程，必须最大程度地增加社会和谐因素，最大程度地减少不和谐因素。《中共中央51白菜网全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，为妥善协调社会各方利益关系、正确处理人民内部矛盾指明了方向，有助于在解决问题和化解矛盾中汇聚更多拥护和谐的力量，使追求和谐不仅作为国家层面的价值目标，更切实成为社会、组织和民众自觉的行动，最终实现维护人民团结、社会稳定的良治局面。这并不是一蹴而就即可实现的，而是一个既关乎治理者又关乎被治理者、既包括确定性层面又包括探索性层面、既涉及宏观政策又涉及微观管理的系统工程和全新课题。
（二）预防审计“灯下黑”
探照灯在寻找目标时会存在盲区，即每个探照灯都有自己照不到的地方，这些地方就会被遗漏，难以发现，这是科学技术中的“灯下黑”现象。同理，社会治理中旨在发现问题的监督者由谁来监督，如何监督？预防“灯下黑”，不仅是各国执政党共同面临的难题，也是法学理论界和实务界共同热议的话题。《审计法》赋予审计机关的监督权包括检查权、调查权、处理权和处罚权。这些权力的运行是否需要制约和监督？答案是肯定的，因为“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”。审计机关的监督权姓“公”，所有公权力必须受制约和监督。唯有此，才能盯住权力、看住权力、管住权力，防止权力滥用。
从对审计的监督方式看，审计公示和审计复议最具典型性与代表性。依据《审计法》第36条，审计机关可以向社会公布审计结果。然而，由于公布程序的不统一、公布效果的不确定和保守秘密（国家秘密和商业秘密）的刚性要求，审计公示这一本应是审计机关自我监督的设计逐渐成为“自选动作”而非“必做动作”，甚至引发公众对于“公布”究竟是权力还是义务的争论——笔者在中国裁判文书网以审计行政管理为案由，以公开为关键字，查询2019年判决的行政一审案件，共查得11起，其中10起与审计信息或结果公开相关，原告均为中华人民共和国公民，被告则为中央或地方审计机关。上述10起案件中，冯柏祥诉南京市栖霞区审计局行政监督案中的被告不能证明依法履行了信息公开职责，被南京铁路运输法院责令对原告提出的信息公开申请作出书面答复。与审计公示不同，审计复议这一自上而下的内部监督属于法制监督，能直接产生后果。上级审计机关履行好审计复议职责，有助于督促、引导下级审计机关更好地在宪法和法律范围内，在制度框架下行使权力，确保权力的运行始终致力于推动事业发展。审计复议是对审计监督的再监督，有利于促进对公权力和公职人员的监督全覆盖，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，有利于保障反腐败斗争向纵深发展。
（三）体现行政救济性
政府审计是依据《宪法》《审计法》《审计法实施条例》等法律法规，由国家、地方审计机关实施的监督检查，是近代民主政治发展的产物，其最主要的特性是强制性——体现国家意志，启动审计无须被审计单位同意，独立开展检查、调查、处理和处罚；广泛性——公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等均为审计范围。审计复议则是对审计监督的再监督，充分体现了行政救济性，根本目的是维护国家和人民的权益。审计复议机关通过复议防范审计风险、促进依法行政，表面上看是为了维护审计权威，根本上则是为了维护公共利益，这才是国家治理的本质要求和属性。
为了有效发挥审计复议的作用，理应站在国家治理的高度审视其定位。审计复议制度的设立是代表并为实现公共利益服务的。审计复议机关的审计人员在履行复议这一重要职责时，切不可将其当一项额外的、附加的任务怨天尤人；亦不可视其为一堆繁重的、复杂的工作避之不及，而应坚持兼听则明、偏信则暗的立场，从争议焦点出发，查实疑点证据，依据法律、法规、规章制度认真对待和处理。因为审计复议和其他行政复议一样，启动后就会被纳入社会管理网络并发挥作用——比如，可以为政府提供管理信息、指明管理矛盾；又如，可以通过审计复议，检验下级审计机关决策的科学性、报告的合理性以及审计人员的综合素质；更重要的是，在审计报告或审计决定确实存在不足或问题的情况下，审计复议人员抽丝剥茧、还原真相、纠正错误，不仅能化解行政纠纷、实现权利救济，还能为今后的审计工作尤其是同类审计项目的开展提供参考资料，提高行政效率。如果审计复议机关按上述理想状态操作审计复议过程，申请人在寻求救济过程中将大大降低行政诉讼带来的成本，被申请人（作出原具体行政行为的审计机关）也将在审计复议机关的指正下或坚持正确的行政行为，或纠正原本错误的行政行为，申请人同被申请人之间的对抗得以消除。以上状态以多赢结局收场，皆大欢喜。然而，当前存在的一些问题导致理想很丰满、现实很骨感。
二、审计复议中存在的问题
（一）申请人申请审计复议的形式被限制
在审计复议全过程中，复议机关往往被认为处于专家地位、强势地位，而人们一旦形成某种观念就难以改变。在复议申请阶段，审计复议机关按照《审计机关审计复议的规定》要求申请人申请审计复议必须以书面形式写明申请人的基本情况、复议请求、申请复议的事实和理由、申请时间。这与行政复议便民的原则违背，与《行政复议法》保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨不符。《行政复议法》第11条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”因此，法律赋予了申请人以口头形式申请复议的权利，且明确在申请人口头申请时，“记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间”这些工作是复议机关人员的工作职责。《审计机关审计复议的规定》以部门规章的形式将《行政复议法》规定的复议机关工作职责转嫁给了申请人，表面上看是制度设计的问题，实则和理念、观念有很大关系。
（二）审计复议机关提出处理建议的范围被缩小
审计署《审计机关审计复议的规定》第9条规定了审计复议机关办理审计复议事项中履行的职责，其中第5项指出“对被申请人违反《行政复议法》和本规定的行为依照法定的权限和程序提出处理建议”。笔者认为，被申请人（原审计机关）在履行职责过程中，应该依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，履行各项工作职责，对财政收支、财务收支的真实、合法、效益依法进行审计监督，在法定职权范围内作出审计决定，审计的程序性要求应该符合《审计法》《审计法实施条例》，若其违反相关规定，审计复议机关也应该提出处理建议，要求严肃处理。而《审计机关审计复议的规定》对于处理建议的范围仅规定为“违反《行政复议法》和本规定的行为”，显然缩小了审计复议机关提出处理建议的范围。《审计机关审计复议的规定》第9条设立的出发点应该是明确审计复议机关的职责，其中第5项应该是复议机关对被申请人（通常是上级审计机关对下级审计机关）的处理建议职责。由于《行政复议法》主要是保障复议机关依法履职的法律，对被申请人应当为或不得为的要求仅体现在6处——第23条（被申请人答辩期限和举证责任）、第24条（复议过程中，被申请人不得自行取证）、第28条（行政复议工作程序和结果及对被申请人的限制性规定）、第32条（被申请人履行行政复议决定的规定）、第36条（被申请人故意破坏行政复议工作所应承担的法律责任）和第37条（被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的行为所应承担的法律责任），所以审计复议机关需要提出处理建议的更多是针对被申请人违反《审计法》等法律和《审计法实施条例》等法规的行为，而非仅仅针对违反《行政复议法》的行为。
（三）上级机关对下级机关的监督被弱化
上级审计机关对下级审计机关的监督属于自上而下的内部行政监督。现代法治要求权力必须受到有效监督。否则，脱离了制约和监督的权力不仅无法推动国家和社会的发展，反而有可能阻滞国家和社会的进步。包括审计权在内的行政权具有裁量性、强制性等特点，如不对其有效监督和制约，极易对公民、法人和其他组织的合法权益造成不利影响甚至损害。由于审计工作具有很强的专业性，对于审计机关的监督应该充分发挥上级审计机关的作用，以让复议结果更具有权威性、严肃性、公正性和可信性。《行政复议法》第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”然而，《审计机关审计复议的规定》第12条规定“对地方审计机关办理地方政府授权交办的事项和依照地方性法规、规章和有关规定办理的审计事项所作出的具体行政行为不服的，应当向该审计机关的本级人民政府申请复议。”这一规定剥夺了申请人自主选择审计复议机关的权利，违背了《行政复议法》第12条确立的“一般情况自选复议机关，特殊情况必选上级部门”的精神，与遵循法制统一的法的制定原则不协调。上级审计机关将下级审计机关办理审计事项引起的审计纠纷确定为由下级人民政府复议，于理不妥，于法无据，既加重了下级人民政府的行政工作负担，也弱化了上级审计机关对下级审计机关的监督，容易引发申请人对审计复议未设立回避制度而由政府对自身进行复议的怀疑、抱怨和不信任，不利于纠纷的妥善有效化解。
三、完善审计复议的对策
（一）理念观念要更新
从理念上看，审计工作的基本方针是“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”。“依法审计”是五项方针之首，是审计工作必须始终坚持的法治精神。它要求审计人员按法律的授权，按法定的程序、依据、标准和手段，开展审计工作，履行法定责任。对于包括审计复议机关在内的行政机关而言，法律的授权尤为重要，法无授权不可为，切不可超越职权对申请人提出各种额外要求，亦不可通过各种手段对自己全面履行职责提供限制性规定或放宽时间限制。
从观念上说，要进一步强化群众观。党的十九大报告提出:“坚决反对一切损害人民利益、脱离群众的行为”。反腐败斗争是一场没有硝烟的战争，要取得胜利，必须依靠人民。审计复议机关是救济者，更是监督者。反腐败同一切社会过程的进行一样，都有赖于人民群众的参与和实践。包括腐败在内的消极行政行为导致党群关系疏远、干群关系紧张、公平正义消失、社会矛盾突出，这些情况人民群众体会最多，感触最深。要打响一场反腐战役的第一枪，就要有炮弹输送员。炮弹输送得好，线索明确完整，才能实现靶向攻击、精准反腐；炮弹输送不得力，线索凌乱无序，则会事倍功半。谁能扮演炮弹输送员的角色？毋庸置疑，就是人民群众。根据政治学理论，人民群众是推动廉政建设的根本动力。所以，要保护人民的复议申请权，而不是在审计复议发起阶段通过形式上的要求（如提交书面材料等）限制其权利。审计复议机关和人员，应落实好“依法审计”为首的审计基本方针，扮演好监督者的角色，将自己定位为国家和人民的公仆，切实履行好职责，有效保障申请人充分行使审计复议申请权，避免其耗费不必要的时间、精力和财力。
（二）制度设计待优化
除了上述《审计机关审计复议的规定》以部门规章形式将《行政复议法》规定的复议机关工作职责转嫁给申请人这一问题急需制度设计优化外，还有两方面值得注意：
1.在当前多元化纠纷解决机制改革的背景下，政府审计机关更需要对其在审计复议中的职责范围再定位，以有效化解行政纠纷。《审计机关审计复议的规定》第9条“审计复议机关负责法制工作的机构是审计复议机构，具体办理审计复议事项，履行下列职责……”中第5项“对被申请人违反《行政复议法》和本规定的行为依照法定的权限和程序提出处理建议”可改为“对被申请人违反法律法规和本规定的行为依照法定的权限和程序提出处理建议”。这样修改可以更好地体现审计复议机关履行职责的全面性和对下级机关（被申请人）监督管理的严肃性。
2.在当前和今后相当长一个时期依法治国、依法行政的要求下，审计复议的路径需要进一步规范。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《51白菜网完善审计制度若干重大问题的框架意见》将强化上级审计机关对下级审计机关的领导作为主要任务之一，要求“围绕增强审计监督的整体合力和独立性，强化全国审计工作统筹”、“上级审计机关要加强对下级审计机关的考核”。政府审计尤其是审计复议机关应根据这些要求思考和定位自身在审计复议中的角色，规范审计复议的具体路径，尤其是上级审计机关应通过审计复议加强对下级审计机关的监督，并发挥解决纠纷的延伸功能。《审计机关审计复议的规定》第12条本已规定“对地方审计机关作出的审计具体行政行为不服的，可以向上一级审计机关申请审计复议，也可以向本级人民政府申请审计复议”，合法、合理地给予申请人自主选择审计复议机关的权利。但是之后的书跟了一句——“但对地方审计机关办理地方政府授权交办的事项和依照地方性法规、规章和有关规定办理的审计事项所作出的具体行政行为不服的，应当向该审计机关的本级人民政府申请复议”。但书后的内容从形式上弱化了上级审计机关对下级审计机关的监督，从实践上易引发申请人对被申请人本级政府开展复议的怀疑和不信任，不利于纠纷的妥善有效化解，故建议删除。
（三）实践操作需审慎
随着经济、社会的发展进步，政府审计需要不断完善、与时俱进。《国务院51白菜网加强审计工作的意见》在围绕中心、服务大局的审计基本原则中指出“服务改革发展，服务改善民生，促进社会公正”。如何体现审计的基本原则？审计复议机关特别需要与最新的要求和政策对接。当前，全面推进依法治国的系统工程正在循序渐进升级，深入推进多元化纠纷解决机制改革，是落实依法治国要求的关键举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。这场国家治理领域广泛而深刻的革命迫切需要各方参与。在此背景下，审计复议机关尤其需要在运用权力方面发挥好作用，做好纠纷解决者，而非纠纷制造者。
在中国裁判文书网上，笔者查询到2018至2019年以审计行政管理为案由、以审计复议机关为被告（或被上诉人）的审理终结的一审行政案件共9例、二审行政案件共8例，一审法院判决结果均为“驳回原告诉讼请求”，二审法院判决结果均为“驳回上诉，维持原判”，这从一个侧面反映了审计复议机关的公正性、合法性。此外，还有两个案例值得关注：一是2018年原告杨祥泉诉被告南京市江宁区审计局、南京市江宁区政府不履行审计行政管理政府信息公开法定职责案，由南京铁路运输法院判决撤销被告南京市江宁区审计局于2017年9月8日作出的《政府信息公开告知书》、责令被告南京市江宁区审计局于判决生效之日起十五个工作日内对原告杨祥泉申请公开的信息“《骆家渡征收项目资金兑付情况汇总》中第三条15个项目以及南京市江宁区淳化街道办事处对骆家渡征收项目部分被征收人进京上访所支付维稳经费的审计结果”，共16项事项的结果重新作出答复。作为行政复议机关的南京市江宁区政府作出的〔2017〕江宁行复第53号《行政复议决定书》被撤销。二是2018年原告宁波市政工程建设集团股份有限公司诉被告重庆市长寿区审计局撤销审计决定案，由重庆市渝北区人民法院判决撤销被告重庆市长寿区审计局于2017年8月24日作出的长审决〔2017〕67号《重庆市长寿区审计局51白菜网长寿区长邬路等五条道路绿化工程预算执行情况的审计决定》、责令被告重庆市长寿区审计局于判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。上述两个案例中均没有审计复议机关介入，杨祥泉诉讼前选择了南京市江宁区政府作为行政复议机关（本文认为行政复议机关区别于审计复议机关），未选择南京市审计局作为审计复议机关；宁波市政工程建设集团股份有限公司则未申请复议，直接向人民法院提起诉讼。诚然，仅凭这两则案例无法直接体现公民、法人在审计纠纷发生时对审计复议机关与司法机关信任度的高低对比。然而，正如美国社会学家吉尔伯特·罗兹曼所描述的，“在许多坚持社会理想的人们心目中，对证公堂是鄙下的，为君子所不齿”，因此，笔者觉得更应该思考的问题是如果上述两个案例中的原告没有采用诉讼手段而是以申请人的身份，或者其他申请人向审计复议机关提出审计复议申请，那么审计复议机关在业务流程中，对于制度的把握是否能精准到位，能否在操作中信手拈来、驾轻就熟、融会贯通，从而做到依法复议、以理服人，作出令人信服的决定？这就要求努力培养法治思维，结合依法治国的环境背景，按照规定的政策、制度、程序处理审计复议事项，在思维方式上足够严谨,才能在实践操作中足够审慎，确保审计复议结果有理、有据、可信、可用，为防风险、化纠纷发挥更大作用。
党的十八届四中全会通过的《中共中央51白菜网全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”、“促进国家治理体系和治理能力现代化”。作为国家治理体系的基石和保障，包括审计复议机关在内的各级政府审计机关不仅应严格依法办事，体现法律调整社会各项活动的正当性，还应结合社会的发展规律、时代的客观需要尤其是当前多元化纠纷解决机制改革的背景，为形成科学有效的诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制发挥积极作用。
